En octubre del año pasado, Gabriela (Carina) Knaul (de Alburquerque y Silva), Relatora Especial de Naciones Unidas para la Independencia de Magistrados y Abogados, realizó una visita al país. En comparación con las visitas de otros relatores u otros temas de Naciones Unidas, este evento pasó casi desapercibido en los medios de comunicación y, en general, por la opinión pública.
El pasado 30 de mayo se presentó en el Consejo de Derechos Humanos el informe de esa misión y también ha pasado un tanto desapercibido en el debate público (aunque hay excepciones). Creo que una de las respuestas posibles a esta falta de interés se lee en el informe del Relatora. La señora Knaul al hablar del acceso a la justicia dice: La población, especialmente los grupos vulnerables y quienes viven en zonas marginales, percibe generalmente el sistema de justicia como algo distante y ve en sus operadores a figuras alejadas a las cuales no puede acceder fácilmente.
Esto por alguna razón me recordó a Kafka.
La presentación de este informe es importante porque se trata de una lectura que puede aportar elementos para la discusión sobre el tema de la procuración e impartición de justicia en el país.
Sin embargo, como la mayoría de los informes de los relatores de los organismos internacionales protectores de derechos humanos parece un tanto superfluo y por momentos reduccionista. Es difícil, como árbitro y con el lenguaje sintético y diplomático de estos organismos, entrar a las causas estructurales y a la complejidad de las manifestaciones de los problemas del sistema de justicia.
No por eso debe dejarse de leer y reflexionar sobre algunos de los puntos que se comentan. Y con esa intención va este resumen del mencionado informe con algunos breves comentarios. (Las cursivas son citas directas del Informe que se puede consultar en el vínculo de arriba. El resaltado en negro del que esto escribe)
I. Sistema Judicial
Sobre el sistema de justicia federal, se hace un reconocimiento a la SCJN por el papel fundamental que ha jugado en la apertura a la sociedad. La transmisión en directo de las sesiones plenarias; la publicación de sus sentencias; la celebración de audiencias públicas en asuntos relevantes y la recepción de documentos por parte de actores importantes sin que necesariamente sean las partes en litigio, son muestras de modernización encomiables.
Para la funcionaria, la Corte se muestra preocupada y con una verdadera voluntad política de encabezar la transformación del Poder Judicial.
Sin embargo, a nivel de los Tribunales Colegiados y Juzgados de Distrito, se presentan algunas situaciones sobre las que llama la atención. La primera de ellas es el tema de género.
De acuerdo con la Relatora, aunque el ascenso en la carrera judicial se da por medio de concursos de oposición y exámenes, la forma en la que estos mecanismos se llevan a cabo obstaculizan -de facto no de iure- el ascenso de las mujeres a cargos judiciales. Por ejemplo: los cursos de actualización y especialización que se llevan a cabo para la presentación de exámenes son por la tarde y la noche, lo que hace difícil que las funcionarias judiciales que son madres no puedan asistir y el cambio de adscripción obligatoria es un obstáculo también para estas funcionarias.
Pero quizá este problema, como bien dice la Relatora se trata de formas y no es tan difícil de resolver como el que a continuación menciona el informe:
Si bien la Relatora Especial reconoce la creación del Programa de Equidad de Género en el Poder Judicial Federal, el contexto cuasi-patriarcal y la prevalencia de determinadas convenciones sociales son un obstáculo que inhibe la carrera judicial de las mujeres, especialmente en los cargos más altos de la magistratura. Por ello, la Relatora Especial considera que deberían considerarse medidas especiales de carácter temporal para garantizar una presencia equitativa entre hombres y mujeres dentro de los poderes judiciales y para asegurar el ingreso y promoción de las mujeres en la carrera judicial. La implementación de estas medidas debería ir acompañada de una labor de sensibilización y entendimiento de su significado por parte de todos los funcionarios jurisdiccionales.
En un apartado posterior que es el de Acceso a la Justicia toca el tema de género, lo cito a continuación porque creo que se relaciona con este tema. Señala respecto al acceso a la justicia relacionado con las mujeres que los esfuerzos realizados por las instituciones judiciales para incorporar una perspectiva de género en sus labores aún no han resultado en una efectiva implementación de la misma en toda la actividad jurisdiccional ya que los estereotipos de género persisten.
Sobre el Consejo de la Judicatura Federal, el Informe hace manifiesta la preocupación expresada por varios interlocutores de que la Presidencia de la SCJN y del CJF recaiga en la misma persona porque esto podría afectar la independencia del Consejo frente a la Corte. Sería oportuno que la presidencia del Consejo recayera en una persona distinta a quien ostenta la Presidencia de la Suprema Corte, dedicada a tiempo completo a tan importante encomienda.
Llama la atención la relatora sobre las decisiones que toma el CJF en sus procesos ya que estas son definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistradas, magistrados y juezas y jueces, las cuales pueden ser revisadas por la SCJN.
Para resolver esto propone que haya un mecanismo para que todas las decisiones disciplinarias y administrativas que tengan un impacto sobre el estatus de las juezas y jueces y magistradas y magistrados puedan ser revisadas por otro órgano judicial independiente.
Respecto al Ministerio Público, entendido como un elemento esencial en el sistema de justicia, la crítica central que hace es que la falta de autonomía del Ministerio Público frente al Poder Ejecutivo, (…) puede minar la confianza y credibilidad de la autoridad a la que se le encomienda investigar los delitos de forma objetiva. Este aspecto la Relatora lo considera central ya que la ejecución del nuevo sistema penal exige una procuración de justicia plenamente autónoma del Poder Ejecutivo.
También presenta las recomendaciones generales que deben ser tomadas en cuenta por las Procuradurías: Adicionalmente, es necesario: tomar medidas para garantizar un control efectivo de las acciones de las Procuradurías; fortalecer su transparencia; instituir plenamente la carrera ministerial; y mejorar el sistema de rendición de cuentas (…) acompañarse de un proceso de depuración, control y reorganización al interior de las mismas.
A nivel estatal, las cosas se ponen feas respecto a la independencia de jueces y magistrados. Durante su visita la Relatora Especial pudo constatar, por lo menos en un par de ocasiones, la inusitada cercanía entre el Presidente del Tribunal Superior y el Gobernador del Estado. Y por lo tanto señala se deberían tomar las medidas necesarias, incluyendo cambios estructurales y legislativos, para garantizar la plena independencia del Poder Judicial local frente al Poder Ejecutivo.
La expresión que resalto en negro es más que contundente y reveladora. La Relatora visitó el DF, Edo. de México, San Luis Potosí, Chiapas, Yucatán y Nuevo León. Si en un dos de seis ocasiones se encontró con esa “inusitada cercanía”, no es poco.
Por último sobre el este primer tema el informe presenta observaciones generales.
Gabriela Knaul llama la atención sobre la necesidad de concentrar toda al actividad jurisdiccional al Poder Judicial y esto es sin duda uno de los aspectos más interesantes del Informe.
Para consolidar el sistema de justicia la Relatora, propone llevar del Poder Ejecutivo al Poder Judicial, la justicia fiscal-administrativa; laboral; militar; agraria. El argumento, que no desarrolla a fondo en el informe, es que toda impartición de justicia debe ser desarrollada y depender del poder judicial.
Este es uno de los temas que sin duda alguna se deben de abrir a una discusión sobre la pertinencia de esta propuesta o de las razones para mantenerlas dentro de la estructura del Poder Ejecutivo.
II. Reformas constitucionales y legales
El siguiente punto a tratar por la Relatora son algunas de las reformas relacionadas con su campo de investigación y estas son: reforma justicia penal; derechos humanos; justicia militar; justicia para adolescentes; y sobre la reforma en materia de amparo.
Por lo que se refiere a la derechos humanos pues ya aprobada sobra hablar de sus virtudes; en la de Justicia Militar presentada por el Poder Ejecutivo a finales del año pasado no nos detenemos; la Ley de Justicia para adolescentes aprobada en el Senado se encuentra actualmente en la Cámara de Diputados; y sobre la Ley de Amparo les dejamos la opinión del ministro José Ramón Cossio.
Sobre la reforma de Justicia Penal el informe llega a conclusiones interesantes. A tres años de la aprobación de esta reforma no hay cambios notables, se encuentra confrontando dificultades en su implementación y no parece gozar de una decidida, constante y uniforme voluntad política para avanzar de manera adecuada.
La solución a esta falta de voluntad política podría ser, a decir de Knaul, trabajar(se) para orientar la mentalidad de todos los operadores de justicia y de los profesionales del derecho hacia la aceptación del nuevo sistema de justicia penal y la eliminación de las dudas y los conceptos erróneos que circulan sobre la efectividad y la naturaleza del nuevo sistema.
Además para hacer medibles los avances de la reforma y trabajar ordenadamente en su implementación deben acelerarse los esfuerzos para introducir un sistema de indicadores para medir el nivel de implementación e instrumentación de la reforma. Afortunadamente ya hay una respuesta del gobierno mexicano. De acuerdo al informe la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) está en proceso de elaboración un sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de la implementación de la reforma. El Gobierno espera contar, a finales de 2011, con una línea base de indicadores en la totalidad de las entidades federativas.
III. Desafíos al Sistema Judicial
Los desafíos al sistema judicial son: la situación de violencia e inseguridad que impide a los operadores del sistema de justicia actuar con libertad; y la impunidad que impera en el país. Estos grandes desafíos, tienen en el mismo origen: la corrupción. Y al respecto, la Relatora es clara: La corrupción es un fenómeno que se extiende a todos los niveles del sistema de justicia.
Un tema que Knaul ubica también dentro de los grandes desafíos es el arraigo y es contundente: se debe eliminar la figura del arraigo por ser violatoria de derechos humanos.
IV. La abogacía y defensa pública
Sobre el tema, la Relatora considera que además de las diferencias en la educación jurídica, la calidad en la prestación de los servicios de las y los profesionales del derecho se vincula también a otros aspectos, tales como el sometimiento a procesos de responsabilidad y rendición de cuentas, y a la aplicación de estándares estrictos de ética profesional en el ejercicio de sus funciones. Todo este aparato estructural para el ejercicio de la abogacía no parece existir. Resulta urgente la adopción de una reglamentación de la profesión jurídica que garantice una representación profesional calificada. Las medidas para mejorar esta situación podrían incluir la colegiación y la certificación obligatoria.
Además, otro aspecto que llama la atención respecto a la abogacía es que la gran mayoría de las abogadas y los abogados, incluyendo a funcionarias y funcionarios del poder judicial, no parece recurrir en su ejercicio profesional cotidiano al derecho internacional de los derechos humanos. Esta situación depende claramente de una resistencia de tipo cultural y sólo puede modificarse a través de una educación jurídica de calidad que tenga un enfoque internacional de derechos humanos.
Pero no se queda nada más en la educación jurídica de las abogadas y abogados sino que va más allá. La Relatora propone diseñar e implementar una política articulada y sostenible de generalización de la educación cívica y de la educación legal no solamente de las y los estudiantes de derecho, sino, en general, de toda la población.
Dedica también algunos párrafos del informe para hablar sobre la defensoría pública sobre la que señala la gran diferencia que existe a nivel federal y local donde además de carencias estructurales, el hecho de que dependan del Ejecutivo mina su autonomía de actuación como sucede en alguno estados.
V. Acceso a la justicia
El siguiente tema analizado en el Informe es el de acceso a la justicia y sobre el que la relatora señala que es un problema generalizado en México. La distancia geográfica que separa a las y los justiciables de los tribunales en algunas regiones; la carencia de infraestructura; la falta de instalaciones apropiadas para personas con discapacidad y el trato discriminatorio contra determinados grupos constituyen, entre otros factores, obstáculos para garantizar el acceso a la justicia.
Siguiendo con el tema de acceso a la justicia, se analiza éste desde una perspectiva de género. El informe señala que el contexto de inseguridad que se vive en el país ha contribuido a aumentar el número de víctimas mujeres. También han aumentado los casos de violencia de género, mientras que la tasa de esclarecimiento sigue siendo muy baja. La Relatora Especial recibió información sobre casos de violencia de género en que agentes de las procuradurías presionaban a las víctimas para desistirse de sus denuncias y resolverlos mediante conciliaciones o mediaciones.
Y por último toca el tema respecto a los indígenas y la justicia indígena. En este apartado, la Relatora hace una de las propuestas más vanguardistas a favor del reconocimiento a la justicia indígena como alternativa verdadera y por ello hace una crítica el Estado mexicano y una propuesta para abordar el tema: La tendencia en la mayoría de las legislaciones locales es la restricción de la competencia material de las autoridades de justicia indígena. En algunos casos, se impone a quienes fungen como autoridades comunitarias de impartición de justicia tradicional la obligación de contar con una formación jurídica formal o tener una adscripción formal y de subordinación con el sistema de justicia nacional ordinario.
Por eso considera Gabriela Knaul que entre los operadores de justicia, se debería difundir el conocimiento y respeto de la forma de administrar justicia por parte de los pueblos indígenas.
Y así concluye el informe de la relatora especial para la independencia de jueces y abogados. Un informe de una visita de 15 días no puede ser completo. Sin embargo, aunque hay omisiones importantes -como la justicia electoral de la que nada se dice, o alguna reflexión sobre la forma en la que se elaboran sentencias, etc.- aporta elementos considerables para una discusión más amplia. Ojala que de eso sirva.
